逯元堂、趙云皓等：生態環境導向的開發（EOD）模式實施要義與實踐探析

生態環境導向的開發(EOD)模式是“綠水青山就是金山銀山”理念在項目運作與實操中的具體應用，是破解生態環境治理與產業發展瓶頸的有效途徑，是實現生態環境治理創新發展的有益嘗試。通過EOD模式可以實現產業開發項目對生態環境治理項目投入的反哺，實現生態環境治理與關聯產業開發項目的有效融合。本文分析了EOD模式實施的要義與主要特征，并從項目策劃、項目運作、資金籌措、收益平衡和項目績效等方面提出了EOD項目實施的路徑和建議。

生態環境導向的開發(Eco-environment-oriented, EOD)模式(以下簡稱“EOD模式”)是種創新性的項目組織實施模式，是以生態文明思想為引領，以可持續發展為目標，以生態保護和環境治理為基礎，以特色產業運營為支撐，以區域綜合開發為載體，采取產業鏈延伸、聯合經營、組合開發等方式，推動公益性較強、收益性差的生態環境治理項目與收益較好的關聯產業有效融合，統籌推進，一體化實施，將生態環境治理帶來的經濟價值內部化的項目組織實施方式[1]。2016年印發的《國務院關于印發“十三五”生態環境保護規劃的通知》中明確提出，探索環境治理項目與經營開發項目組合開發模式。2020年以來，生態環境部、國家發展改革委、國家開發銀行聯合印發《關于推薦生態環境導向的開發模式試點項目的通知》(環辦科財函〔2020〕489號)、《關于同意開展生態環境導向的開發(EOD)模式試點的通知》(環辦科財函〔2021〕201號)等文件，確定36個項目開展EOD模式試點工作。本文在分析開展EOD模式創新的背景與意義、實施要義和特征的基礎上，提出了采用EOD模式實施的項目(以下簡稱“EOD項目”)組織實施的路徑及建議。

開展EOD模式創新的背景與意義

EOD模式是踐行“綠水青山就是金山銀山”理念的重要舉措

中共十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央將生態文明建設放到治國理政的重要位置。在習近平生態文明思想的指導下，我國生態環境保護發生了歷史性、轉折性、全局性變化[2]?！熬G水青山就是金山銀山”理念揭示了發展與保護的本質關系，指明了實現發展與保護內在統一、相互促進、協調共生的方法論[3-4]。EOD模式通過統籌生態環境治理與產業發展、區域開發與持續運營、投融資與項目實施等，建立經濟發展與生態環境保護之間的平衡點，把環境資源轉化為發展資源，把生態優勢轉化為經濟優勢，是“綠水青山就是金山銀山”理論在項目運作與實際操作層面的具體應用[5]。積極探索符合地方特色的生產發展模式，夯實“綠水青山”本底、壯大綠色發展動能、探索“綠水青山”與“金山銀山”的轉化機制，不斷發展壯大生態經濟，培育高質量發展的綠色增長點，有利于推動生態環境高水平保護，促進經濟高質量發展[6]。

EOD模式是破解生態環境治理與產業發展瓶頸的有效途徑

生態環境治理投資主要來源于各級政府財政預算內資金、地方債券、社會資本等。受防范金融風險、化解地方政府債務風險等政策影響，公益類、純政府付費的生態環境治理項目面臨總體投入不足、投融資渠道不暢等問題，表現在產業方面即為環保產業潛在市場難以轉化為現實市場。以政府投資為主的格局與財政資金有限之間的矛盾，造成環保產業潛在市場與現實市場存在較大差距。同時，由于投資回報機制與生態產品價值轉化機制不健全，生態環境治理與生態環境質量改善帶來的價值提升相互割裂，環保產業缺乏自我造血功能，可持續發展能力有待提高[7]。EOD模式下，生態環境治理成效為產業開發帶來增量收益，并依靠產業開發反哺生態環境治理的投入，有效緩解了政府投入的壓力，并有利于企業(社會資本)和金融機構參與項目投入，有效破解了生態環境治理與產業發展的瓶頸。

EOD模式是實現生態環境治理創新發展的有益嘗試

《關于生態環境領域進一步深化“放管服”改革，推動經濟高質量發展的指導意見》(環規財〔2018〕86號)首次明確提出，探索開展EOD模式，推進生態環境治理與生態旅游、城鎮開發等產業融合發展，在不同領域打造標桿示范項目。2018年印發的《中共中央　國務院關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》要求創新環境治理模式。2020年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于構建現代環境治理體系的指導意見》，要求創新環境治理模式，對工業污染地塊，鼓勵采用“環境修復+開發建設”模式?！蛾P于擴大戰略性新興產業投資　培育壯大新增長點增長極的指導意見》(發改高技〔2020〕1409號)指出，探索開展EOD等環境治理模式創新，提升環境治理服務水平，推動環保產業持續發展。中共十九屆五中全會公報從需求側和供給側提到要大力發展環保產業，建立生態產品價值實現機制，培育新技術、新產品、新業態、新模式。2021年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》，鼓勵將生態環境保護修復與生態產品經營開發權益掛鉤，對于開展荒山荒地、黑臭水體、石漠化等綜合整治的社會主體，在保障生態效益和依法依規的前提下，允許其利用一定比例的土地發展生態農業、生態旅游來獲取收益。EOD模式作為環境治理模式創新的重要內容，是落實創新發展理念的具體實踐，通過先行試點，總結經驗，探索路徑，推進生態環境治理創新發展。

EOD模式實施要義與特征

EOD模式有其自身的特征與要求，其核心要義是將生態環境治理作為開發項目的投入要素，將生態環境保護產生的收益提前鎖定，轉化為對生態環境治理項目投入的反哺，減少公益性生態環境治理項目的政府投入。實踐中要防止EOD模式概念泛化，EOD項目要具備以下幾方面的特征。

實現產業開發項目對生態環境治理項目投入的反哺

提升生態環境治理項目的造血功能，降低公益性生態環境治理項目的政府投資(或付費)，提高環保產業可持續發展能力是推進EOD模式的目標。將未來生態環境質量改善的溢價前置到生態環境治理投入中[8]，使得外部經濟性內部化，即生態環境治理的投入可以通過土地利用發展生態農業、文化旅游、健康養生、新能源等項目的收益獲得，也可以從未來產業的開發或經營權，如礦產等資源開采權、基礎設施特許經營權等方面獲得。EOD項目應在項目內部建立產業收益補貼生態環境治理投入的良性機制，使得生態環境治理項目本身具備穩定的收益和可融資性，進而減少政府付費和可行性缺口補助，提升生態環境治理項目自身造血功能，推進環保產業潛在市場向現實市場的轉變。此外，項目實施的長效機制也是EOD模式實施的關鍵。一方面，生態環境治理項目本身具有投入大、見效慢、回報周期長等特點，要建立長期的建設、運營與維護周期，確保生態環境治理的效果和產業持續穩定的發展;另一方面，在政府層面，應探索建立EOD項目組織實施機制，包括項目統籌、部門協同、資金整合、監督管理等，解決EOD項目實施過程中機制上存在的瓶頸障礙和問題。

編輯：趙凡